Δημοσιονομική Διαφάνεια σε Καιρούς Απόκρισης σε Έκτακτες Ανάγκες: Σκέψεις για τον Covid-19

(Μετάφραση του άρθρου της Lorena Rivero Del Paso στον ιστότοπο fiscaltransparency.net στις 19 Μαρτίου 2020).

Η υγιειονομική κατάσταση έκτακτης ανάγκης που βιώνουμε στις αρχές του 2020 ασφαλώς δεν είναι ούτε η πρώτη ούτε η τελευταία που θα δει ποτέ ο κόσμος. Ωστόσο, ο Covid-10 μας ωθεί να συλλογιστούμε κατά πόσο τα εργαλεία δημοσιονομικής διαφάνειας στη διάθεσή μας είναι έτοιμα να εξηγούν επαρκώς τροποποιήσεις στα δημόσια οικονομικά και να παρέχουν χρήσιμη πληροφορία έγκαιρα – τόσο σε κυβερνητικές υπηρεσίες με στόχο τον αποτελεσματικότερο συντονισμό και τη λήψη αποφάσεων, όσο και στο κοινό σχετικά με την εφαρμογή πολιτικών και τη λογοδοσία. Οι κυβερνήσεις καλούνται να λάβουν ταχύτατες αποφάσεις¹ σχετικά με διάφορες όψεις των δημόσιων οικονομικών, με ορισμένες μάλιστα εξ αυτών να δίνουν “λευκή επιταγή” στη μάχη κατά του Κορωνοϊού και των οικονομικών του αποτελεσμάτων². Σε γενικές γραμμές, μιλάμε για μέτρα που αφορούν έκτακτες δαπάνες για την πρόληψη, τον εντοπισμό, τον έλεγχο, την αντιμετώπιση και τον περιορισμό του ιού, αντικυκλικές δράσεις για την επανεκκίνηση της οικονομίας και τη στήριξη πληττόμενων πληθυσμών και κλάδων και χρηματοδοτικές ανάγκες προς εξασφάλιση ρευστότητας και ταμειακών διαθεσίμων στη διάρκεια της κατάστασης έκτακτης ανάγκης και για τα μέτρα τόνωσης της οικονομίας³.

Παρά το ότι οι προσδοκίες για διαφάνεια στη διαχείριση κινδύνων και κρίσεων διαμορφώνονται στο πλαίσιο διεθνών προτύπων⁴ και παρά το ότι ιδιαίτερη προσοχή έχει δοθεί στην εφαρμογή μέτρων κατόπιν καταστροφής⁵, η δημοσιονομική διαφάνεια σε έκτακτες ώρες είναι σίγουρα κάτι σύνθετο. Οι αλληλεπιδράσεις κατά την αντιμετώπιση σοβαρών καταστάσεων γεννούν πολυπλοκότητα και σύγχυση που εντείνονται λόγω ρευστών, χαοτικών διαδικασιών διεπόμενων από ιδιαίτερους κανόνες, οι οποίες συχνά αντικαθιστούν συνήθεις διαδικασίες και χρονοδιαγράμματα που κατά τα άλλα έχουν καλώς διαμορφωθεί και διατυπωθεί. Επομένως, συγκεκριμένα δεδομένα, με κατάλληλη παρουσίαση, επίπεδο εστίασης και επικαιρότητα απαιτούν στοχευμένα και προνοητικά μέτρα δημοσίευσης ώστε να απαντούν στα χαρακτηριστικά της έκτακτης ανάγκης. Η συλλογή και δημοσίευση -ποιοτικής και έγκαιρης- πληροφορίας για τα μέτρα που έχουν ληφθεί και τις συνέπειές τους είναι απαραίτητη για το μετριασμό των κινδύνων που ενδέχεται να δυσχεράνουν την εσωτερική και εξωτερική παρακολούθηση των δημόσιων οικονομικών και να συνευθύνονται για φαινόμενα κακοδιαχείρισης, διαφθοράς και απρόβλεπτων δημοσιονομικών ρίσκων.

Συνυπολογίζοντας τις πιθανές προκλήσεις στη συλλογή και ενοποίηση των δεδομένων, ειδικότερα ελλείψει συγκεκριμένων πληροφοριακών συστημάτων, πρέπει να λαμβάνονται στρατηγικές αποφάσεις σχετικά με τις αναμενόμενες ανάγκες πληροφόρησης βραχυπρόθεσμα, μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα. Στην πρόσφατη δημοσίευσή μας με τίτλο “Fiscal Transparency Portals Tutorial: A User-Centered Development“, τονίσαμε τη σημασία του αφουγκρασμού της ζήτησης για πληροφορία, της κατάλληλης αντίδρασης με την παροχή πληροφορίας και της κατανόησης ότι αυτή η ζήτηση μεταβάλλεται με την εξέλιξη του περιβάλλοντος και των προτεραιοτήτων. Αυτό σίγουρα μπορεί να εφαρμοστεί στις προσπάθειες ανταπόκρισης σε έκτακτες ανάγκες όπως αυτή την οποία αντιμετωπίζουμε με την πανδημία του κορωνοϊού, όπως εμβαθύνω παρακάτω:

* Ποιος χρειάζεται πληροφορία

Το να πεις ότι το “κοινό” χρειάζεται πληροφορία για τα χρήματα που δίνονται για την αντιμετώπιση της έκτακτης ανάγκης και των αποτελεσμάτων της είναι υπερβολικά γενικό ώστε να επιτρέψει τον ορισμό προτεραιοτήτων πληροφόρησης με βάση το πόσο αυτή είναι απαραίτητη ή χρήσιμη σε διαφορετικά σύνολα ανθρώπων, π.χ. :

• όσους αποτελούν μέρος της απόκρισης στο ξέσπασμα της πανδημίας (π.χ. κυβερνητικές υπηρεσίες, οργανώσεις παροχής βοήθειας, διεθνείς χρηματοικονομικοί θεσμοί),
• όσους αντιμετωπίζουν την κατάσταση οι ίδιοι (π.χ. άτομα που έχουν μολυνθεί καθώς και οι οικογένειές τους, επιχειρήσεις που επηρεάζονται από τα περιοριστικά μέτρα),
• εξωτερικά συμφέροντα (π.χ. επενδυτές, πιστωτικοί οργανισμοί) ή
• εποπτικές αρχές (π.χ. ελεγκτικοί θεσμοί, οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών).

* Τι είδους πληροφορία απαιτείται

Με βάση τα μέτρα που ανακοινώνονται υπάρχουν κάποια ερωτήματα για σκέψη που μπορούν να καθοδηγήσουν τη δημοσίευση πληροφορίας. Για κάθε ερώτημα, τα μέσα δημοσίευσης μπορούν να ορίσουν ένα συγκεκριμένο τρόπο αντιστοίχισης δεδομένων (data mapping)⁶ για τα ακόλουθα στοιχεία⁷:

Αναμορφώσεις προϋπολογισμού και επανακαθορισμός προτεραιοτήτων

• Είναι οι πόροι που έχουν από την αρχή διατεθεί στον κλάδο της Υγείας επαρκείς για την αγορά τεστ, αναλωσίμων και εξοπλισμού, αλλά και την κάλυψη του ανθρώπινου δυναμικού που απαιτείται για την αντιμετώπιση, τον περιορισμό και τη διαχείριση της κρίσης; Υπάρχουν άλλες δημόσιες υπηρεσίες που είναι σε πίεση λόγω της πανδημίας και ίσως χρειαστούν πρόσθετη χρηματοδότηση (π.χ. συγκοινωνίες, ασφάλεια, μεταναστευτικές υπηρεσίες); Πώς θα καλυφθούν οι πρόσθετες ανάγκες (ταμεία έκτακτης ανάγκης, μεταφορά από άλλα προγράμματα ή κλάδους, γεωγραφική αναδιανομή; (π.χ. στις ΗΠΑ: “Proposed Coronavirus Preparedness and Response Supplemental Appropriations Act”, 2020)
• Ποια τμήματα του δημόσιου προϋπολογισμού επηρεάζονται από περικοπές ή ανακατανομές χρηματοικονομικών πόρων; Με ποια προτεραιότητα και ποιο τίμημα;
• Πώς θα διενεργούνται οι διαδικασίες προμηθειών; (π.χ. στην Ουκρανία: απλοποίηση με χρήση του ηλεκτρονικού συστήματος δημοσίων συμβάσεων Prozorro)

Αντικυκλικά μέτρα και επανεκκίνηση της οικονομίας

• Τι αλλαγές αναμένονται σε μακροοικονομικό επίπεδο δεδομένων των νέων μέτρων;  (π.χ. στη Γαλλία: εκτίμηση ότι το δημόσιο χρέος θα ξεπεράσει το 100% του ΑΕΠ για φέτος, άνω του ορίου της ΕΕ στο 60%)
• Τι δημοσιονομικά και νομισματικά μέτρα θα εφαρμοστούν;
• Θα υπάρχουν φοροελαφρύνσεις για πληττόμενους κλάδους ή περιοχές; Αν ναι, τι μορφή θα έχουν (απαλλαγές, μειώσεις, αναστολές, πιστώσεις); Με ποια αναμενόμενα αποτελέσματα και σε ποιους χρόνους; Καλύπτουν τους τομείς στους οποίους στοχεύουν; Με τι προβλεπόμενη επίδραση στα κρατικά έσοδα; (π.χ. στον Καναδά: συγκεκριμένα μέτρα διευκόλυνσης των φορολογουμένων
  
  • If so, what form(s) will they take (exclusions, deductions, deferrals, credits)? What are their expected outcomes and timeframes? Do they have well-defined coverage that aligns with their goals? What is their projected effect on overall revenue? (i.e. the Government of has unveiled specific measures of flexibility for taxpayers)

Πρόσθετες χρηματοδοτικές ανάγκες για την έκτακτη ανάγκη και μέτρα τόνωσης

• Υπάρχουν δωρεές για την αντιμετώπιση της έκτακτης ανάγκης; Αν ναι, οι πόροι αυτοί είναι χρηματικοί ή όχι; Η διάθεσή τους γίνεται μέσω των κυβερνητικών ταμείων ή είναι εκτός προϋπολογισμού; Πού και πώς θα χρησιμοποιηθούν ώστε να εξασφαλιστεί η συμπληρωματικότητα και να αποφευχθεί η επικάλυψή τους; (π.χ. στη Νότια Αφρική: δωρεές για την αντιμετώπιση της κρίσης πρέπει να μπουν στο ειδικό Ταμείο Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης)
• Θα υπάρξει μεγαλύτερο έλλειμμα από το αναμενόμενο και πώς θα καλυφθεί; (π.χ. στη Βοσνία: εργαλείο πίστωσης από το ΔΝΤ). Αν εκδοθεί καινούργιο χρέος, ποιες θα είναι οι προϋποθέσεις, οι όροι και οι μελλοντικές συνέπειές του; 

* Πώς να δημοσιευθεί η πληροφορία ώστε να είναι χρήσιμη

Πολλά από τα προαναφερθέντα θέματα θα δημοσιευτούν σε δελτία τύπου ή οικονομικές καταστάσεις με συγκεντρωτική πληροφορία, όπως συνήθως γίνεται. Έτσι μπορούν να βγουν συμπεράσματα σχετικά με τη χρηματοοικονομική σταθερότητα και τις γενικές επιπτώσεις των μέτρων που εφαρμόστηκαν. Ωστόσο, μόνο με αναλυτικά και ανοιχτά δεδομένα θα μπορούμε να εξετάσουμε τις πραγματικές εφαρμοσμένες δράσεις και τη διαδικασία λήψης αποφάσεων για λογοδοσία, και να αναπτύξουμε ανθεκτικότητα για την αντιμετώπιση έκτακτων αναγκών στο μέλλον.

Με βάση το εύρος των συνεπειών της Διαχείρισης Δημόσιων Οικονομικών, με διαφορές από χώρα σε χώρα, όπως επίσης και τις δυνατότητες της εκάστοτε κυβέρνησης, στοχευμένες προσπάθειες όπως οι πλατφόρμες δημόσιας διαφάνειας μπορεί να είναι άξιες προσοχής. Προς έμπνευση, αξίζει κανείς να δει τους ιστοχώρους Recovery.gov,που δημιουργήθηκε ως απάντηση στην οικονομική κρίση του 2008-2009 στις ΗΠΑ, και Fuerza México, για τους σεισμούς το Σεπτέμβρη του 2017 στο Μεξικό⁸.

Πρέπει να υπογραμμιστούν οι ενδεχόμενες προκλήσεις στη συγκέντρωση των δεδομένων και στη βιωσιμότητα, πράγμα που μας γυρίζει πίσω στη σημασία του ορισμού αντικειμενικών στόχων με συγκεκριμένο κοινό και του καθορισμού προτεραιότητας πληροφορίας.

Χώρος δημόσιας συναναστροφής

Ως άμεση αντίδραση, ίσως είναι δύσκολο να σκεφτούμε πώς σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης όπου η λήψη αποφάσεων επιταχύνεται η κυβέρνηση δημιουργή χώρους δημόσιας συναναστροφής. Ωστόσο, ζούμε σε καιρούς κοινωνικής καινοτομίας όπου υψηλοί βαθμοί εμπειρογνωμοσύνης εκτός κυβέρνησης μπορούν να είναι άμεσα διαθέσιμοι και κανάλια επικοινωνίας διπλής κατεύθυνσης μπορούν να βελτιώσουν τη λήψη αποφάσεων για το κοινό καλό. Επομένως, οι κυβερνήσεις μπορούν να ορίσουν ένα μίγμα επίσημων και ανεπίσημων μηχανισμών δημόσιας συναναστροφής ανάλογα με τα στάδια της απόκρισης κατά τη διάρκεια της έκτακτης ανάγκης και μετά από αυτήν.

Για παράδειγμα, σκεφτείτε πώς κατά την απόκριση στην έκτακτη ανάγκη η ανοιχτή χαρτογράφηση θα μπορούσε γρήγορα και αποτελεσματικά να εντοπίσει την υπερπληθώρα ή έλλειψη πόρων από κλινική σε κλινική και έτσι να επιτρέψει την ανακατανομή τους, και, ομοίως, να επιτρέψει σε άμεσης βοήθειας και ανθρωπιστικές οργανώσεις να παραδίδουν συμπληρωματικές και στοχευμένες προμήθειες. Ο ακαδημαϊκός κόσμος και οι εξειδικευμένοι οργανισμοί θα μπορούσαν να βοηθήσουν στη μοντελοποίηση διαφόρων σεναρίων ανακατανομής προϋπολογισμού και των επιπτώσεών τους στη χρηματοοικονομική σταθερότητα και τη βιώσιμη ανάπτυξη. Επιπλέον, η κοινωνία των πολιτών και οι ακαδημαϊκοί θα μπορούσαν να δώσουν σημαντικές κατευθύνσεις για το σχεδιασμό μέτρων φοροελάφρυνσης και τόνωσης της οικονομίας, π.χ. με τη Συμμαχία για τη Δικαιοσύνη Προϋπολογισμού Νότιας Αφρικής για το Πλαίσιο Μεσοπρόθεσμου Προϋπολογισμού του 2018. Όπως δηλώνει ο Joel Friedman στον Οδηγό Φορολογικής Εργασίας για ΜΚΟ, ομάδες της κοινωνίας των πολιτών θα μπορούσαν να επεκτείνουν το διάλογο ώστε να συμπεριλάβουν μια καινούργια εστίαση στη δικαιοσύνη και τις ανάγκες πληττόμενων περιθωριοποιημένων ομάδων στο διάλογο, που διαφορετικά θα μπορούσε να κυριαρχείται από επιχειρήσεις και πλουσίους.

Τέλος, ριζοσπαστικές και ασυνήθιστες δημοσιονομικές αποφάσεις σχετικά με την έκτακτη ανάγκη πρέπει επίσης να συμπεριλάβουν σχετικούς εταίρους, χωρίς τους οποίους η εφαρμογή θα ήταν πολύ δύσκολη. Η βοήθεια προς κλάδους της οικονομίας, νέες επιδοτήσεις, πακέτα διάσωσης και τόνωσης, συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, η εταιρική ευημερία, που όλα έχουν σημαντικές δημοσιονομικές επιπτώσεις, θα πρέπει να σχεδιαστούν με την ενεργό συμμετοχή αντιπροσώπων των κοινωνικών τομέων που επηρεάζονται.

___________________________________________

Σημειώσεις

1. Διάφορες κυβερνήσεις έχουν ανακοινώσει μέτρα που ποικίλλουν από άμεσες αλλαγές στην κατανομή των κονδυλίων σε ολοκληρωμένα προγράμματα στήριξης. Π.χ.: Κίνα, Κορέα, Ιράν, Ιταλία, Γαλλία, Ισπανία.
2. Η Γερμανία έχει ανακοινώσει δάνεια και πιστωτικές εγγυήσεις 460 δισ. ευρώ που θα μπορούσαν να αυξηθούν κατά 93 δισ. ευρώ αν κριθεί απαραίτητο.
3. Το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ) έχει κάνει ένα σύνολο προτάσεων ώστε να βοηθήσει τις χώρες να ορίσουν δημοσιονομικά και νομισματικά μέτρα και να παρουσιάσει το εργαλείο του για άμεση χορήγηση βοήθειας. Επίσης, μέσω ειδικού blog έχει δημοσιεύσει δυο άρθρα ειδικά για την περίπτωση του Covid-19 challenges: Δημοσιονομικές Πολιτικές για την Προστασία του Πληθυσμού κατά τη διάρκεια της πανδημίας του Κορωνοϊού, των Vitor Gaspar και Paolo Mauro, και Ετοιμάζοντας Συστήματα Διαχείρισης Δημόσιων Οικονομικών για την Αντιμετώπιση των Προκλήσεων λόγω Covid-19 των Sandeep Saxena και Michelle Stone.
4. Ο Πυλώνας 3 του Κώδικα Δημοσιονομικής Διαφάνειας, “Ανάλυση και Διαχείριση Δημοσιονομικού Κινδύνου”, εστιάζει στους δημοσιονομικούς κινδύνους και τα αποθεματικά έκτακτης ανάγκης στους προϋπολογισμούς.
5. Η Παγκόσμια Τράπεζα πρόσφατα δημοσίευσε μια νέα προσέγγιση (Post-Disaster Financial Management Review and Engagement Framework) που εξηγεί πώς να αξιολογούνται γρήγορα τα συστήματα Διαχείρισης Δημόσιων Οικονομικών ώστε να προσδιορίζεται η ικανότητά τους να ανταποκρίνονται σε φυσικές καταστροφές τηρώντας τη λογοδοσία. Αν και σημαντικά συμπεράσματα και μαθήματα μπορούν να εξαχθούν από παραδείγματα διαχείρισης κρίσεων σε φυσικές καταστροφές, μια μεγάλη διαφορά μεταξύ φυσικής καταστροφής και εξάπλωσης ασθένειας είναι η αβεβαιότητα για το πότε θα βελτιωθεί η κατάσταση. Λόγου χάρη, στην περίπτωση ενός σεισμού, η μέγιστη καταστροφή επέρχεται ως άμεση συνέπεια, οπότε οι κυβερνήσεις και οι ιδιώτες μπορούν να υπολογίσουν ζημίες και να κάνουν σχεδιασμούς. Στην περίπτωση μιας ασθένειας, όπως ο Covid-19, μπορούμε μόνο να προβλέψουμε το βαθμό εξάπλωσης, αλλά όχι την κορύφωση του φαινομένου, οπότε οι δαπάνες για την άμεση αντιμετώπιση του προβλήματος επικαλύπτονται με άλλα μέτρα που έχουν σχέση με την οικονομία.
6. Για περισσότερες πληροφορίες, δείτε την ενότητα 5 εδώ: Fiscal Transparency Portals Tutorial: A User-Centered Development
7. Για κάθε στοιχείο πρέπει να διευκρινιστεί αν υπάρχει έτοιμο σε εσωτερικά συστήματα ή πρέπει να συλλεχθεί ειδικά για αυτό το σκοπό.
8. Η πλατφόρμα διακρίθηκε στο συνέδριο Champions in the WSIS 2018.

Πηγ’η άρθρου: http://www.fiscaltransparency.net/